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中国全面实施营改增试点一周年评估报告

来源:上海财经大学 作者:上海财经大学 人气: 发布时间:2017-07-27
摘要:近日,上海财经大学公共政策与治理研究院评估团队发布了《中国全面实施营改增试点一周年评估报告》。该报告是评估团队在前期大量资料准备和跟踪分析基础上,多次组织召开企业座谈会、国内外专家学者咨询会、专题论坛等,广泛听取社会各界意见和建议而最终形...
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近日,上海财经大学公共政策与治理研究院评估团队发布了《中国全面实施营改增试点一周年评估报告》。该报告是评估团队在前期大量资料准备和跟踪分析基础上,多次组织召开企业座谈会、国内外专家学者咨询会、专题论坛等,广泛听取社会各界意见和建议而最终形成的。
 
报告包括全面实施营改增试点的重要意义、减税效果、经济效应和完善建议四部分,力求客观评估、综合反映营改增成效、经验,并对完善营改增试点提出建设性意见。
 
全面实施营改增意义深远
 
《评估报告》认为,全面实施营改增试点综合配套推进、平稳有序运行,完成了建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业的税制转换,涉及1011余万户纳税人、2万亿税款,实现了增值税在工商业和服务业全覆盖,构建起了有利于形成统一税法、公平税负、平等竞争的现代增值税基本制度,充分显示出中国政府快速高效战略决策力、政策执行力和挑战应对力。
 
全面实施营改增减负成效显著
 
《评估报告》显示,2016年5月至2017年4月,全面推开营改增试点一周年取得了显著成效,实现减税近7000亿元,减税额随改革推进逐步扩大。四大行业税负下降或持平企业占98.7%,减税面最大的是生活服务业,达到了99.25%。全面推开营改增试点不但直接减轻试点企业税收负担,还通过抵扣机制的传导效应减轻了产业链的税收负担。试点行业直接减税4581亿元,为下游行业带来的间接减税2412亿元,试点行业减税效应外溢明显。
 
全面实施营改增经济影响广泛
 
全面实施营改增所释放的减税红利,有效降低实体经济成本,激发市场活力,引导企业脱虚向实,契合了供给侧结构性改革去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的迫切要求。宏观经济上促进经济可持续增长、利于增加投资就业;中观产业上促进经济结构优化,利于新旧动能转换;微观企业上促进“双创”活力释放,多元发展。
 
全面实施营改增深化改革任重道远
 
《评估报告》建议,全面深化增值税改革任重道远,未来改革重点应是推进税制、体制和法制三大制度建设,建立一个更加公正、简明、高效的增值税制度,全面提升税收治理能力和税收国际竞争力。在税制方面,进一步增强增值税的中性作用,同时全面清理千亿国际娱乐老虎机和过渡安排;在体制方面,建议进一步优化中央与地方增值税收入分成方案;在法制方面,建议加快增值税立法,适时将其上升为法律,并为进一步改革留有空间。

课题执笔 胡怡建 上海财经大学公共政策与治理研究院院长 田志伟 上海财经大学公共政策与治理研究院院长助理 课题研讨 许 生 中国宏观经济研究院经济研究所财税室主任 范子英 上海财经大学中国财政研究院副院长 刘志阔 上海财经大学中国财政研究院副教授 宫映华 上海财经大学公共政策与治理研究院讲师 孔 晏 上海财经大学公共经济与管理学院讲师 戴 悦 上海财经大学法学院博士 上海财经大学公共政策与治理研究院 作为上海市教委重点支持的上海市十大高校智库之一,上海财经大学公共政策与治理研究院依托上海财经大学的科研团队,吸收和组织校内经济学、管理学、社会 学、政治学以及法学等不同学科研究人员,联合国内其他公共政策与治理研究机构,与政府管理部门紧密合作,形成人才培养、决策咨询和学术研究的“三位一 体”,在研究者与决策者之间、在知识与决策权之间架起桥梁,把优秀的思想与最紧迫的现实问题对接起来,以中国面临的各类重大社会经济政治问题为研究导向, 服务政府决策,在公共理性的引领下,破解发展难题。
附:中国全面实施营改增试点一周年评估报告

附录——报告中的“营改增”建议部分
四、全面实施营改增深化改革任重道远,未来改革重点是推进税制、体制和法 制三大制度建设,全面提升中国税收治理能力和国际竞争力。 一年来,全面实施营改增试点已取得改制、减税和促进经济转型发展等多方面成效,但 现行处于过渡期增值税仍存在诸多有待破解的难点和需要克服的制度缺陷。全面深化改革要 在进一步推进税制、体制和法制等制度性改革和建设上有所作为,通过制度建设来全面提升 税收治理能力和税收国际竞争力。

(一)全面深化税制改革

全面深化中国增值税制度改革目标是建立一个更加公正、简明、高效的增值税制度。即 通过宽税基、广覆盖、简税率、少优惠、低成本改革,使增值税筹集财政收入功能进一步增 强,对市场资源配置影响更显中性,征管效率更为提升,征纳成本更加低廉,更具税收竞争 力。

1.简化税率结构

中国全面实施营改增后,对于增值税一般纳税人,作为过渡性安排,在原有的 13%和 17%两档税率的基础上,增加了 6%、11%两档税率,今年 7 月 1 日起将取消 13%,把 13% 税率简并到 11%税率中。对于小规模纳税人,统一按照 3%征收率采取简易计税方法征税。

(1)多档税率形成原因。现行增值税多档税率格局是由多方面因素共同作用结果:
一 是为推进增值税改革顺利铺开而对税率作出调整;
二是考虑当前产业发展需求而对税率作出 特殊安排;
三是将经济发展的阶段性诉求与税收制度改革相结合。

多档税率在经济和社会发 展的特定阶段有其积极意义。但多档税率长期并存,既不利于发挥增值税中性原则优势,也 会增加纳税人遵从成本和税务机关征管成本,加大企业经营压力和国家税收流失风险。从实 践看,产业融合和新兴业态发展使一些具体业务在适用何种税率认定上变得困难。京东集团 反映,快递业务,包裹的收取和派送属于收派服务按 6%征税,包裹由一个城市集散中心运 送到另一个城市集散中心属于运输服务按 11%征税,快递公司对收取的快递费应按 11%还是 6%,以及如何划分金额难以把握。而具有共享经济特征的摩拜和 OFO 共享单车,消费者用车 付费也涉及是归属于有形动产租赁 17%、交通运输业 11%、还是社会服务 6%。对既涉及货物 又涉及服务的混业经营行为,实践中是按货物还是服务征税也会引发争议。

(2)简并税率改革方式。根据各国增值税制度的特点,国际上将增值税划分为传统增
值税模式和现代增值税模式。前者以欧盟为代表采用多档税率以及多种免税优惠;后者以澳 大利亚(10%)和新西兰(15%)为代表,主要采用一档税率并严控免税优惠。目前采用单 一税率和多档税率国家(地区)大致各占 50%,但新实施增值税国家更多采用单一税率。 中国增值税简并税率已是未来改革基本趋势和主要抓手:一种方式是依照现代增值税模式, 将三档基本税率向二档税率甚至单一基本税率简并,同时设有两档调节税率,绝大部分商品 服务适用基本税率,少数需要调节或照顾商品和服务适用高税率或低税率。但问题关键是基 本税率设定,提高基本税率还是降低基本税率需要同时考虑财政承受力和社会承受力。其中, 提高基本税率主要取决于社会承受力,而降低基本税率则主要取决于财政承受力。

(3)简并税率改革测算。简并增值税税率关键是要解决增值税效率与税收收入之间的 矛盾,须谨慎测算每一档增值税税率变动对财政收入影响。本评估报告根据 OECD(2012) 和 Reckon LLP(2009)增值税税基测算方法,从国民核算基本账户入手,采用自上而下方法, 以最终消费支出数据为基础对其进行相应调整,如扣除增值税收入换算成不含税金额、扣除 虚拟收入等,使数据最大程度接近于潜在增值税税基。测算出不同增值税率所对应税收收入 占比,如下表所示。

表 7:增值税税率变动对增值税收入影响


增值税税率 增值税收入占% 对增值税收入影响(相对值) 对增值税收入影响(亿元)
17% 54.91% 3.23% 1687
11% 15.03% 1.37% 713
6% 30.06% 5.01% 2616
 
上表呈现了中国现阶段不同的增值税税率可能形成的税收收入占整个增值税税收收入 比重。目前,17%适用税率所对应增值税占整个增值税收入 54.91%,11%适用税率所对应增 值税占整个增值税收入 15.03%,6%适用税率所对应增值税占整个增值税收入 30.06%。中国 2016 年增值税收入 40712 亿元,营业税收入 11502 亿元,据此可以推算出中国不同档次增值税税率每变动 1  个百分点,会在多大程度上影响中国的税收收入。测算结果表明:中国17%档增值税税率每变动一个百分点,则中国增值税收入将变动 3.23%,大约相当于 1687 亿元;而 11%档增值税税率每变动一个百分点,则中国增值税收入将变动 1.37%,大约相当 于 713 亿元;6%档增值税税率每变动一个百分点,则中国增值税收入将变动 5.01%,大约相 当于 2616 亿元。由此可见,未来增值税简并税率改革在考虑财政承受力时可在降低高档税 率、提高低档税率政策组合上进行制度设计选择。

2.规范税收制度 为了减轻企业负担,确保所有行业税负只减不增,在制定全面推行试点方案时,对四大行业原千亿国际娱乐老虎机政策平移至增值税,原则上予以延续。对老合同、老项目实行政策平移,对 特定行业采取过渡性优惠措施,适用简易计税办法的应税项目进一步增多,同时对融资租赁、 联合运输、广告服务等有关项目实行按差额征税。中国在全面实施营改增时,增值税的优惠 政策在不同程度上实现了政策目标,对经济的发展起到了一定的积极作用,但由于增值税本身的特性和机制,增值税优惠政策过多带来的问题也逐渐凸显。从理论上来讲,增值税并不
适合减免税政策,因为如果减免税政策不在最终环节,增值税抵扣链条上一道环节减免税, 意味着下一道环节增税。

从增值税制度比较成熟的国家情况看,对商品的免税,除挪威、瑞典免税范围较宽外, 德国、比利时、法国的免税范围都较窄,奥地利甚至没有对任何商品给予免税待遇,新西兰 对商品和服务的免税范围是最小的,仅对金融服务和住宅便利设备免税。而免税项目少和实 行单一税率,正是新西兰成为增值税运作最成功的范例之一的基本原因。从对增值税免税的 国际比较,不难得出免税应该控制在最小范围,而且尽量杜绝中间环节免税结论。为减少增 值税对市场经济行为的扭曲,降低征纳成本,应取消所有优惠政策措施。因此,未来深化改 革应全面清理过渡性减税、免税优惠政策措施,尽可能减少增值税减税免税政策安排。对于 确有必要的一些产业政策,可通过所得税等税种和财政支出等政策工具来实现。即使要实施 特定的增值税优惠政策,也应当更多集中在终端消费品领域,如对生活必需的商品和服务实 行免税等优惠政策,以利于提高增值税中性特征。

(二)着力推进体制改革

自 1994 年实施新一轮财税体制改革以来,分税制在规范中国中央与地方财政关系方面发挥着基础性作用,决定了中央与地财政关系的基本格局。伴随着 20 多年来经济快速发展和分税制的不断调整,现阶段中央与地方财政体制已由上世纪 90 年代以来的分税制逐步向 分成制演化和复归。全面实施营改增后,营业税作为地方财力支柱税源全面退出历史舞台, 动摇了以税种收入划分为基础的分税制财政体制,将倒逼旧体制,催生新体制。

1.现行财政体制分析

全面实施营改增后,在中央与地方财政体制划分上主要是提高工商业增值税地方分享比 例,降低服务业和房地产业增值税地方分享比例,同时适当提高中央收入占比,以增强对地 区之间税收平衡和调剂权。政策调整对地方财政经济影响主要体现在以下方面:一是对工商 业增值税中央与地方分享比例由 75%:25%改为中央与地方五五分享,而服务业营改增后增 值税由地方 100%降为 50%,从而会提升地方政府发展工商业积极性,而减弱地方政府发展 服务业积极性;二是全面实施营改增后,对于以工商业为主要产业的相对欠发达地区财政分 享比例会有所提高,而以服务业为主要产业的相对发达地区财政分享比例会有所降低,有利 于平衡地区之间财力。

但现行中央与地方增值税划分方式是按税收缴纳地划分,增值税的主要税基是生产产品 或服务的企业,其税基具有高度的跨地区流动性,从而激励地方政府为能获得更多增值税收 入,加大招商引资,扶持企业生产、经营,而不是激励地方政府引导消费、改善民生、加强 环境保护。从受益看,增值税作为一种货物劳务税,尽管其法定纳税人是企业,但是其主要 税收归宿落在消费者身上。大多数货物劳务是跨省份销售,如果增值税是按照纳税地分成, 会出现增值税税负归宿地和增值税分享地之间脱节,出现纳税和受益之间的不匹配、不公平。

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